La Comisión Europea propone reducir las emisiones de carbono «nacionales» en un 20% en 2020 respecto a 1990. El comercio de emisiones es el buque insignia en los esfuerzos de la Unión Europea para alcanzar este objetivo. El programa cubre todos los sectores con las emisiones de carbono procedentes de fuentes puntuales importantes, como energía eléctrica, acero, hierro, petróleo y gas. Las fuentes móviles de emisiones (por ejemplo, el sector del transporte) aún no están incluidos en el comercio de emisiones.
El hecho de que al comercio de emisiones se centre en fuentes de emisiones de carbono que sean grandes, inmóviles y concentradas, no es casual. La reducción de las emisiones de unas pocas plantas de energía es más fácil que la reducción de las emisiones de los millones de coches. Dado que las fuentes fijas grandes están todos cubiertas por el comercio de emisiones, se aplica a estos sectores un objetivo de reducción más estricto que a sectores fuera del régimen de comercio de emisiones. En efecto, se espera que los sectores incluidos en el comercio de emisiones europeo reduzcan sus emisiones en un 21% entre 2005 y 2020, mientras que se proyecta que los sectores al margen del régimen reduzcan sus emisiones en sólo un 10%. Juntas, las reducciones son suficientes para alcanzar el objetivo del 20% en 2020.
El énfasis en los sectores cubiertos por el régimen de comercio de misiones subraya su papel clave: si el objetivo de reducción del 21% no se cumple, la consecución de los objetivos globales de reducción será casi imposible, porque requeriría una reducción más fuerte en los sectores en donde la reducción de emisiones es ya más difícil o más costosa de lograr. Por lo tanto, alcanzar la meta del comercio de emisiones es crucial.
¿Por qué la fijación de un tope de emisiones y un comercio de emisiones se supone que es eficaz y eficiente ...
Bajo ese régimen, se distribuyen derechos de emisión a todas las instalaciones incluidas en el régimen. Un derecho de emisión proporciona al propietario el derecho a emitir una tonelada de CO2 a la atmósfera. Debido a que el número de derechos de emisión expedidos en un año se puede establecer a un nivel específico, se puede suponer que el régimen es un medio eficaz para reducir las emisiones. El nivel de emisiones, después de todo, viene limitado por el número de derechos de emisión expedidos. Si las empresas no compran derechos de emisión cuando exceden sus límites de emisión, incurrirán en una elevada multa. La multa que se establece está muy por encima del precio real de mercado de derechos de emisión, por lo que no vale la pena hacer trampa.
Al reducir progresivamente el número de derechos de emisión expedidos para llegar al nivel deseado, la Unión Europea debe ser capaz de alcanzar sus objetivos de reducción para 2020. Las empresas tendrán que comprar derechos de emisión si no reducen lo suficiente sus emisiones, o tendrán que invertir en tecnologías de bajas emisiones de carbono para poderlas reducir. Se supone que éste es el mecanismo más eficiente para reducir las emisiones, ya que las fuerzas del mercado asegurarán que las empresas con la tecnología de menor costo disponible serán las primeras en invertir. Así, el objetivo de reducción de emisiones se realizará al menor costo posible.
Si esto es así, entonces ¿por qué, como se indicó anteriormente, siguen en duda la eficiencia y la eficacia de l comercio de emisiones?
... Y por qué el comercio de emisiones de la Unión Europea no lo es?
La respuesta es que hay una gran diferencia en cómo el sistema fue diseñado en teoría y cómo funciona en la práctica. El diseño actual del comercio de emisiones de la Unión Europea no tiene nada que ver con el estilizado, eficaz y eficiente régimen de comercio descrito anteriormente. Con 30 gobiernos nacionales, las distintas industrias y grupos de presión involucrados en el esquema, el diseño real del comercio de emisiones de la Unión Europea es el resultado de un compromiso entre todas las partes interesadas. Este compromiso ha llevado a un diseño con varios fallos que socavan la eficacia y la eficiencia del sistema. De hecho, bajo el régimen actual del régimen es poco probable que sirva para incentivar inversiones sustanciales en tecnologías de bajas emisiones de carbono de aquí al año 2020. Un estudio reciente de la Universidad holandesa de Groningen y de la consultoría tecnológica TNO (Mulder y Bos, 2010) muestra que la probabilidad de alcanzar el objetivo comunitario de reducción es muy baja.
Las inversiones sólo tendrán lugar si los derechos de emisión son escasos o si se espera que sean escasos en el futuro próximo. De lo contrario no hay ningún incentivo para invertir en tecnología de reducción de emisiones. Sin embargo, el comercio de emisiones de la Unión Europea sufre de un exceso de oferta general de derechos de emisión. Según el mencionado estudio se espera que, en promedio, se incorporen a la Fase III del comercio de emisiones de la Unión Europea, que comienza en 2013, un total de 1.400 millones de derechos. El exceso de 1.400 millones de derechos se ha ido construyendo a lo largo de la segunda fase del régimen (2008-2012) y es equivalente a aproximadamente el 70% de la demanda europea de derechos de emisión en 2009. Para ponerlo en otra perspectiva: el excedente sería suficiente para cubrir la demanda holandesa de derechos de emisión por un total de 16 años. Como resultado, los subsidios no son escasos, lo que minimiza la presión sobre las empresas para reducir sus emisiones y presiona a la baja el precio de la emisión de carbono.
A partir de 2013, el número de derechos de emisión se reducirá en un 1,74% anualmente. Sin embargo, esto no implica que el mercado pase de un superávit anual de un déficit anual de inmediato. Aunque el superávit anual se reducirá, en promedio, se espera que el mercado permanezca con un exceso de oferta hasta el año 2020. Como resultado del continuo exceso de oferta, se espera un crecimiento del excedente total de 1.400 millones a finales de 2012 hasta 2.100 millones en 2020.
Las causas del exceso de oferta
La razón para el exceso de oferta en el mercado es que el diseño del comercio de emisiones de la Unión Europea incluye una serie de regulaciones (lagunas jurídicas) que permiten una acumulación gradual de los subsidios a través del tiempo. Se pueden identificar tres fuentes principales de exceso de oferta:
1. "Bancarización" de los derechos de emisión
A partir del inicio de la Fase II en 2008, a las empresas se les permitió depositar en una especie de banco su exceso de derechos de emisión. Antes de ese momento, durante la Fase I (2005-2007), los derechos sólo podían ser utilizados para compensar las emisiones de un año específico y después perdían su función y su valor. La nueva norma implica que el exceso de derechos de emisión sobre la demanda inmediata puedan trasladarse a ejercicios futuros y, como tal, mantienen su valor con el tiempo. Este cambio aumentó la posibilidad de negociar los derechos de emisión, pero también significó que las emisiones ya no se limitan al número de derechos de emisión expedidos en un año determinado.
Esto significa que mientras que en el pasado la Comisión Europea podría establecer los niveles anuales de emisión con los que se llegaría gradualmente a la meta final deseada, ahora sólo puede controlar el número total de derechos de emisión expedidos durante el período de 13 años (2008-2020). Como resultado de esta regla, la reducción de las emisiones de hoy puede incrementar el nivel de emisiones de mañana. Esto hace que el sistema sea vulnerable a los shocks de demanda repentina. La reciente recesión económica es un claro ejemplo. El nivel de emisiones en el marco del los derechos de emisión de la Unión Europea se redujo en más del 11% en 2009 y, como consecuencia, las empresas acumularon alrededor de 250 millones de derechos en ese solo año. Durante la totalidad de la Fase II, a causa de la recesión, se espera que se añadan unos 700 millones de derechos a los excedentes. (Mulder y Bos, 2010)
Con la disposición de la bancarización de los derechos en vigor, el comercio de emisiones seguirá siendo vulnerable en el futuro a los vaivenes de la demanda, eliminando la capacidad de los responsables políticos para poder dirigir el nivel de emisiones en 2020 a un nivel específico.
2. La Directiva de Enlace
Otra importante fuente de exceso de oferta es la Directiva de Enlace. La Directiva de Enlace permite a las empresas importar derechos adicionales al régimen de comercio de emisiones europeo. Estos derechos provienen de dos programas en el marco del Protocolo de Kyoto: el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) y Aplicación Conjunta (AC). Las empresas pueden utilizar estos derechos de emisión para compensar sus emisiones por encima de los derechos de emisión que ya han sido concedidas en el sistema europeo. La directiva permite a las empresas a aumentar un máximo de 13,3%el número de derechos de emisión del sistema europeo.
En 2009 se utilizó alrededor de un tercio del potencial de la Directiva de Enlace. Esto dio lugar a un extra de 82 millones de derechos de emisión que entraron en comercio de emisiones de la Unión Europea en ese mismo año, añadiendo aproximadamente un 4% al límite previsto inicialmente. Como este límite de derechos de emisión previsto inicialmente debe disminuir a partir de 2013, y como los programas del MDL y la IC se desarrollan cada vez más, es probable que el recurso a la Directiva de Enlace crezca con el tiempo, aunque la Comisión Europea tiene previsto prohibir el uso de derechos de emisión de determinados programas específicos.
3. Los sobrantes de la Reserva para Nuevos Participantes.
La Reserva para Nuevos Participantes (RNP) es la tercera fuente importante del exceso de oferta. Como su nombre indica, los derechos de emisión de la RNP se reservan para los nuevos participantes en el comercio de emisiones de la Unión Europea. Por ejemplo, si se construye una nueva central eléctrica, la RNP asigna los derechos de emisión a esta instalación.
Se reserva al cinco por ciento del límite de la previsión total para nuevos participantes. Si hay derechos de emisión sobrantes en la RNP al final de la Fase II, los estados miembros son libres de venderlos en el mercado. Como estos derechos no serán cubiertos por emisiones, no harán más que aliviar la presión sobre los titulares que estén en condiciones de comprar.
Se espera que se quede un considerable número de derechos de emisión en la RNP a finales de 2012. Las estimaciones van desde 180 hasta 360 millones derechos de emisión, dependiendo de las acciones individuales de los estados miembros y del número de nuevos participantes en los próximos dos años. Si los estados miembros decidieran la retirada de su superávit en lugar de vender estos derechos en el mercado, el problema dejaría de existir. Sin embargo, los excedentes son una fuente fácil de dinero en efectivo para los gobiernos con los que podrían financiar otros proyectos. Con un precio de mercado de 15 euros por derechos de emisión, un exceso de 180 millones de derechos proporcionaría a los gobiernos nacionales con un total de ingresos de 2.700 millones de euros. El resultado es que los gobiernos nacionales tienen un incentivo para no actuar en interés del régimen de comercio vendiendo todos los derechos que queden en la reserva.
Fase III: la falta de coherencia socavará aún más el comercio de emisiones
Este análisis no sólo indica que no hay una base para un incentivo de precio fuerte y estable del comercio de emisiones, sino que, todavía más importante, muestra que la política europea de emisiones de carbono carece de coherencia interna. El excedente, después de todo no es una consecuencia de circunstancias imprevistas, sino el resultado directo de los elementos que se han introducido deliberadamente en el sistema, como la Regla de Bancarización de los derechos de emisión, la Directiva de Enlace y la Reserva para Nuevos Participantes, que son opciones esencialmente políticas.
Por desgracia, los elementos que socavan la eficacia de este régimen no se limitan a la segunda fase del comercio de emisiones. Por ejemplo, también se ha creado una RNP para la tercera fase (2013-2020). Aunque todavía es demasiado pronto para decir si habrá o no derechos de emisión sobrantes en esta reserva en el año 2020, la Comisión Europea ya ha reservado 300 millones de derechos como un medio para financiar proyectos relacionados con las tecnologías energéticas innovadoras y la captura y almacenamiento de carbono (CAC). Por lo tanto, la Comisión Europea vuelve a aliviar la presión sobre las empresas cubiertas por el régimen mediante la puesta en circulación de más derechos de emisión para financiar otros proyectos. Aunque el apoyo para el desarrollo de tecnologías como la CAC es una necesidad para alcanzar metas a largo plazo de reducción de emisiones, la fuente de financiación (derechos de emisiones), socava una vez más el comercio de emisiones. Considerando que es necesaria una gran demanda de derechos de emisión para estimular las inversiones, un continuo exceso de oferta hasta el año 2020 es una posibilidad real. Con esto en mente, incluso el nivel actual de precios de 15 euros por tonelada de CO2 debe ser considerado elevado, incluso dentro de algunos años.
Porque una simple reducción del límite no es la solución
La manera de resolver este problema de grandes excedentes parece sencilla: reducir el número de derechos de emisión expedidos. Actualmente la Comisión Europea tiene previsto reducir el número de derechos de emisión expedidos en la fase 3 de 500 a 800 millones para corregir los efectos de la recesión económica reciente. Tal medida podría aumentar la probabilidad de alcanzar la meta de reducción de emisiones. Sin embargo, por sí sola, una reducción de derechos de emisión puede ser todavía ineficaz, porque no soluciona ninguna de las debilidades del comercio de emisiones. Sigue presente la vulnerabilidad a los vaivenes de la demanda, a la Directiva de Enlace y a la RNP.
Las medidas políticas deberían por lo tanto, ante todo, centrase en la eliminación de las debilidades del comercio de emisiones. La coherencia política es la clave: eliminar la Directiva de Enlace, dejar de utilizar la RNP como instrumento financiero y eliminar los derechos que quedan en la reserva. Un acuerdo que incluyera estos elementos constituiría un gran paso adelante. Por desgracia, un acuerdo de largo alcance como éste es difícil de alcanzar dado el número de partes presentes en la mesa de negociación.
Porqué los subsidios para la energía eólica son una mala idea
Pero todavía hay otro problema. Incluso si asumimos que las partes lleguen a un acuerdo y hagan lo que es necesario resolver algunas de las principales debilidades del sistema actual, no se podrá decir que el régimen de comercio de emisiones es un método eficaz y eficiente para alcanzar la meta de reducción de emisiones europeas.
El mercado del carbono sólo funcionará de manera eficiente (es decir, alcanzar el objetivo al menor costo posible) si el precio de las emisiones de carbono es razonablemente estable, para que las empresas puedan planificar sus inversiones en consecuencia. Esto sólo ocurrirá si los responsables políticos se abstienen de interferir en el mercado y limiten sus acciones a proporcionar un entorno político estable y coherente. En ese caso un régimen de comercio de emisiones podría funcionar.
En realidad, en los últimos cinco años hemos visto un precio del carbono inestable e impredecible. En efecto, el mercado de emisiones de carbono no es un mercado real, en los que las fuerzas del mercado determinan los resultados. Los responsables políticos interfieren constantemente y tratan de dirigir el mercado. Si interferir significa que se han resuelto las deficiencias, sería una buena cosa. Sin embargo, en la práctica, esta interferencia es a menudo igual a cualquier gestión de crisis (por ejemplo, la reparación de los daños de la recesión) o proporcionando sustitutos del mercado (por ejemplo mediante la subvención de ciertas formas de energía renovable).
Este último tipo de interferencia a menudo pasa desapercibida porque la interferencia con el régimen de comercio de emisiones es indirecta. Por ejemplo, los gobiernos proponen continuamente nuevos esquemas y subsidios para estimular el uso de fuentes de energía renovables y otras fuentes con baja emisión de carbono. Estas subvenciones favorecen el negocio de las empresas involucradas. Como resultado, pueden invertir, por ejemplo, en la energía eólica en alta mar antes de lo que habría hecho sin subvenciones. El problema es, sin embargo, que ya existe un plan que tiene por objeto proporcionar el mismo incentivo para la industria: el comercio de emisiones. Si los responsables políticos tomaran las medidas necesarias para mejorar el funcionamiento del comercio de emisiones, el aumento de los precios del carbono haría que con el tiempo el parque eólico marino fuese económicamente viable por sí mismo. Un subsidio no sería necesario y se podría ahorrar dinero de los contribuyentes.
El argumento, sin embargo, va aún más lejos. Las empresas que invierten en energía eólica en alta mar con la ayuda de una subvención lo hacen antes de lo que deberían hacerlo, con el consiguiente ahorro de derechos de emisión que de otra manera se usarían para cubrir las emisiones. Estos subsidios ahora se pueden vender en el mercado para uso de otras empresas. Las empresas que compran los derechos de emisión en exceso pueden aplazar sus propias inversiones. Como resultado, las políticas que aceleran el esfuerzo de reducción de carbono en un país, en realidad reducen la presión sobre las empresas en otros estados miembros del comercio de emisiones. En conjunto, la subvención no añade nada a la reducción del esfuerzo en general, pero no es más que un sustituto costoso para las reducciones que se habrían producido de todos modos.
El subsidio para la energía eólica es sólo un ejemplo de cómo las políticas en un trabajo a nivel local o nacional (o incluso europeas) actúan como sustituto del comercio de emisiones, con el efecto de socavar el precio de los derechos y la eficiencia del sistema. Las normas sobre las emisiones, las regulaciones, los impuestos y cualquier otra medida destinada a "acelerar" los esfuerzos de reducción de las industrias cubiertas por el régimen tendrían un efecto similar.
Los responsables políticos tienen hasta cierto punto razón cuando insisten en la necesidad de otros incentivos. El comercio de emisiones no está proporcionando el tipo de incentivo fuerte y estable que cabe esperar de él, así que es comprensible que busquen otros métodos. Mientras el comercio de emisiones siga en vigor, sin embargo, los responsables políticos deberían abandonar el trabajo por libre, abstenerse de introducir otros incentivos y centrarse en la coherencia del comercio de emisiones para que éste sea un arma eficaz y eficiente en la lucha contra las emisiones de carbono.
La alternativa es la abolición del comercio de emisiones en su conjunto y cambiarlo por otro plan de incentivos. Un ejemplo de un plan de incentivos que podría eludir todos los problemas mencionados sería un impuesto progresivo sobre las emisiones de carbono. Aunque el gobierno no tendría ningún control directo sobre los niveles de emisión, y un impuesto se supone que es menos eficiente que un mecanismo de mercado, proporcionaría la estabilidad, la seguridad y el mecanismo para que los precios de las emisiones de carbono aumentaran. Como resultado, se crearía un aliciente para poner en marcha las inversiones necesarias para lograr el objetivo de reducción previsto para 2020. Los sistemas de control ya están en marcha y los derechos que ya se han emitido no tendrían que perder su valor o función. Lo más importante, sin embargo, el «excedente de derechos» se convertiría en una cosa del pasado. Los gobiernos tienen que elegir: o bien permitir que el mercado haga su trabajo, o introducir un impuesto que no tenga control sobre los niveles de emisión. Pero interferir en el mercado con proyectos y medidas que socavan el precio del CO2, no es viable en ningún caso.
Traducción de un artículo de la European Energy Review
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